La reciente publicación de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) «Los operadores urbanos públicos: lecciones para el desarrollo de ciudades más inclusivas, justas y sostenibles» pone de relieve el papel estratégico de estos entes en la transformación urbana. Este informe aborda un tema central en la planificación contemporánea: ¿cómo equilibrar el desarrollo económico con la justicia social y la sostenibilidad ambiental en las ciudades latinoamericanas?
A partir de las experiencias de Quito, Medellín, São Paulo, Bogotá y La Habana, el documento plantea preguntas fundamentales:
- ¿Qué es un operador urbano y cuál es su función real?
- ¿Cómo se gestiona la sostenibilidad financiera de las operaciones urbanas?
- ¿Hasta qué punto las alianzas público-privadas pueden mantener el interés general sobre el particular?
En este análisis crítico, se propone explorar cada una de estas interrogantes con ejemplos concretos para entender los logros y retos de los operadores urbanos públicos.
¿Qué es un operador urbano y cómo redefine la gestión del territorio?
Un operador urbano no es solo un ente técnico encargado de ejecutar planes; es un actor estratégico que articula los intereses del Estado, el sector privado y la ciudadanía. Según la CEPAL, su función principal es garantizar la función social del suelo, lo que implica distribuir equitativamente cargas y beneficios, generar vivienda social y fortalecer las infraestructuras urbanas. Sin embargo, los casos analizados evidencian variaciones significativas en el modelo de gestión.
- Quito ha intentado redirigir su planificación hacia un modelo policéntrico mediante el Plan de Uso y Gestión de Suelo (PUGS). La Empresa Pública Metropolitana de Hábitat y Vivienda (EPMHV) lidera proyectos de renovación, buscando frenar la expansión urbana descontrolada. Sin embargo, se cuestiona si esta estrategia puede sostenerse frente al peso del mercado inmobiliario, que históricamente ha marginado a sectores vulnerables.
- São Paulo, en contraste, ha avanzado en la institucionalización de instrumentos complejos, como las «Operaciones Urbanas Consorciadas». Aunque estos mecanismos promueven proyectos de gran escala, existe el riesgo de reforzar desigualdades al priorizar áreas de alta rentabilidad sobre aquellas con mayor necesidad de inversión.
En ambos casos, surge una tensión recurrente: ¿puede el operador urbano equilibrar el desarrollo económico con la justicia territorial o termina subordinado a las dinámicas del mercado?
¿Cómo se garantiza la sostenibilidad financiera de los grandes proyectos urbanos?
La sostenibilidad financiera es uno de los mayores retos de las operaciones urbanas. Los casos de Medellín y Bogotá ilustran cómo la falta de un fondo estable de renovación urbana puede limitar el alcance de los proyectos.
- Medellín, a través de la Empresa de Desarrollo Urbano (EDU), ha impulsado macroproyectos como el Plan Parcial Naranjal y el Distrito Creativo Perpetuo Socorro. Sin embargo, la dependencia de la participación privada ha generado vacíos en términos de sostenibilidad, especialmente en la protección de moradores históricos. La captación de plusvalías mediante la concesión de derechos urbanísticos ha resultado insuficiente para cubrir las necesidades de infraestructura y vivienda social.
- En Bogotá, RenoBo ha liderado la revitalización de zonas clave como la Unidad de Actuación Urbanística Sabana. No obstante, el financiamiento de proyectos de vivienda de interés social sigue siendo un desafío, ya que depende de alianzas público-privadas que pueden condicionar las prioridades sociales.
Aquí, la CEPAL enfatiza la importancia de crear fondos autónomos que permitan la reinversión de las capturas de valor en zonas desfavorecidas. Sin esta base financiera, los operadores corren el riesgo de generar intervenciones aisladas y fragmentadas.
¿Cómo se mantiene el interés general en un contexto de alianzas público-privadas?
Uno de los pilares de los operadores urbanos es la articulación de actores públicos y privados en torno a objetivos comunes. Sin embargo, las experiencias muestran que estas alianzas pueden derivar en procesos de gentrificación y exclusión si no están reguladas de manera efectiva.
- São Paulo ha sido pionera en el uso de instrumentos como el Tax Increment Financing (TIF), que permite anticipar financiamiento mediante la revalorización fiscal de áreas intervenidas. No obstante, este modelo puede priorizar la captación de impuestos en áreas de alta plusvalía, dejando atrás sectores con menor atractivo para el mercado.
- En La Habana, la Oficina del Historiador ha implementado un modelo distinto, donde la preservación del patrimonio y la rehabilitación social avanzan de la mano. La combinación de fondos públicos y cooperación internacional ha permitido desarrollar proyectos sin desplazar a los habitantes originales. Este enfoque muestra que las alianzas pueden ser exitosas si se orientan hacia la inclusión y la cohesión social.
La clave, según la CEPAL, es fortalecer la capacidad negociadora de los operadores urbanos y garantizar la participación activa de las comunidades en las decisiones. Solo así se puede evitar que los proyectos se conviertan en mecanismos de especulación urbana.
Hacia un Modelo de Ciudad Justa y Sostenible
La publicación de la CEPAL pone de manifiesto que los operadores urbanos pueden ser actores transformadores, pero también reproductores de desigualdades si no cuentan con autonomía financiera, marcos normativos claros y procesos participativos efectivos. La experiencia de ciudades como Quito y Medellín revela que los grandes proyectos urbanos necesitan más que instrumentos técnicos: requieren una visión política que ponga en el centro el derecho a la ciudad y la equidad territorial.
En última instancia, el éxito de los operadores urbanos no se mide solo por los metros cuadrados construidos, sino por su capacidad de transformar el espacio urbano en un entorno más habitable, accesible y justo para todos sus habitantes.
MSc. Arq. Carlos Antony Muñiz Velasquez.
Fuentes:
- Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). (2023). Los operadores urbanos públicos: lecciones para el desarrollo de ciudades más inclusivas, justas y sostenibles.
- Imagen: São Paulo Urbanismo. (n.d.). Operações Urbanas Consorciadas. Recuperado de https://capital.sp.gov.br.
- Imagen:Urban Renaissance Agency. (n.d.). About URA. Recuperado de https://www.ur-net.go.jp.
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